“普及普惠”的政策性倡议肇始于2010年，法定于2024年。2010年国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010一2020年）》（简称“规划纲要”）提出“普及学前教育”的发展目标。同年，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》正式提出“普惠性”这一说法，如“普惠性民办园”“普惠性服务”“普惠性学前教育”，指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。2020年，《县域学前教育普及普惠督导评估办法》的出台开启了以县为主体的学前教育普及普惠的督导过程。2024年，《中华人民共和国学前教育法》（简称“学前教育法”）则用法条的形式固化了“国家推进普及学前教育”“大力发展普惠性学前教育”这一纲领性原则和目标。在整个法律全文中，有3处提及“普及”这一发展目标，有23处提及“普惠性”这一概念。学前教育法用一系列促进学前教育普及普惠的国家制度、一系列促进学前教育高水平普及的强化举措、一系列促进学前教育高质量普惠的硬核方案，以法守护育幼底线，高标准落地落实学前教育普及普惠。

一、建立一系列促进学前教育普及普惠的国家制度

“普及普惠”这一发展目标，既彰显国家意志，更体现国家实力。在学前教育法全文中，共有9处强调“国家”为主体，5处强调“国务院教育行政部门”为主体职能部门。在关于国家的相关法条中，大体包括两类制度，即关于学前教育普及普惠的主轴性制度以及人财物的次轴性制度。

（一）学前教育普及普惠的主轴性制度

主轴性制度是指在一个制度体系中起主导作用的制度，它使其他制度都直接或间接以它为中心，形成一个有机的整体。国家关于学前教育普及普惠的主轴性制度包括三个法条，即国家实行学前教育制度、国家建立健全学前教育保障机制、国家推进普及学前教育，这三条是普惠性学前教育制度体系的逻辑起点和支撑点。

第一，国家实行学前教育制度。学前教育法第三条首次明确提出“国家实行学前教育制度”。将学前教育制度化是对“学前教育是国民教育体系的组成部分，是重要的社会公益事业”定位的进一步固化，也是在国家战略和具体政策层面落实学前教育普及普惠两大发展目标的体现。

第二，国家建立健全学前教育保障机制。“保障机制”是学前教育普及普惠目标得以实现的最根本支撑。学前教育法第五条规定“发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育”，这一法条进一步巩固了学前教育公益性的属性定位，也为学前教育普及普惠提供了最有力的政府责任保障。在新型举国体制下，政府保障机制为学前教育普及普惠这一基础性的民生目的实现提供了坚实的基础。

第三，国家推进普及学前教育。这表明普及学前教育是国家责任，国家保障所有适龄儿童接受学前教育的权利。对此，学前教育法第六条规定：“构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠、安全优质的学前教育公共服务体系。”

（二）学前教育普及普惠的次轴性制度

在学前教育法9处强调“国家”为主体的制度规定中，除了以上三条轴心制度外，还有大量枝干性制度，尤其是保障学前教育普及普惠目标得以实现的人财物方面的制度。

第一，关于人的制度。在学前教育法第四章中专章阐述了教职工方面的制度，尤其是关于教师资格、教师专业素养、教师职业道德的具体要求。第三十八条还特别规定“国家推行幼儿园园长职级制”。此外，第十二条指出：“对在学前教育工作中做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”第六十六条强调“国家鼓励自然人、法人和非法人组织通过捐赠、志愿服务等方式支持学前教育事业”。这些以“国家”为主体的制度规定，为学前教育普及普惠提供了人力资源保障。

第二，关于财的制度。学前教育法第六章以专章形式明确“投入保障”，在强调一些基础性财政投入制度的同时，特别强化了“确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例”。同时，第六条规定：“国家采取措施，倾斜支持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育事业；保障适龄的家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等接受普惠性学前教育。”第六十五条规定：“国家建立学前教育资助制度，为家庭经济困难的适龄儿童等接受普惠性学前教育提供资助。”这些规定突出强调了国家对特殊地区、特殊人群的责任，也体现了国家在守护底线、保障民生方面的坚强决心。

第三，关于物的制度。与以往的政策法规不同，学前教育法特别强调了在促进学前教育普及普惠方面的物质创造和精神创造。譬如，在第十条“国家鼓励和支持学前教育、儿童发展、特殊教育方面的科学研究，推广研究成果，宣传、普及科学的教育理念和方法”，强调了科学研究、自主知识体系的重要性，为学前教育普及普惠提供理论支撑。同时，第十一条“国家鼓励创作、出版、制作和传播有利于学前儿童健康成长的图书、玩具、音乐作品、音像制品等”，特别强调了物质创造的必要性，为学前教育普及普惠提供了实践支撑。

二、出台一系列促进学前教育高水平普及的强化措施

高水平普及、超大规模发展是我国当下学前教育发展的基本特征。2023年，我国共有在园幼儿4092.98

万人，三年毛入园率为91.1%，而2010年《规划纲要》初次提出“普及学前教育”目标时，学前三年毛入园率仅为50.9%。可见，从2010到2023年，我国学前教育普及水平有了突飞猛进。但即便如此，我国仍有接近9%的适龄儿童没有进入到幼儿园接受学前三年教育。而在这9%中，主要包括两类学前儿童。学前教育法在最大限度巩固现有普及水平、保障现有在园幼儿接受高质量学前教育的同时，还特别强化了对残疾学前儿童和农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区学前儿童受教育权的法律保障。

（一）高水平普及学前教育，惠及更多残疾学前儿童

一个国家学前教育的普及水平，既反映了政治站位和民生保障，也反映了底线伦理和对儿童受教育权的保护。学前教育法共有85个法条，其中有5个法条涉及对残疾学前儿童受教育权的保障，充分体现了国家对弱势群体、边缘人群权利和利益的尊重，体现了“中国式现代化”是“全体人民共同富裕的现代化”的内涵，更体现了我国社会的文明程度。

学前教育法第六条规定“国家采取措施，……保障适龄的家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等接受普惠性学前教育”，充分体现了国家意志和国家行动。第十七条规定“普惠性幼儿园应当接收能够适应幼儿园生活的残疾儿童入园，并为其提供帮助和便利”，这一条特别强调了普惠性幼儿园兜底线、惠民生、保公平的基础性责任。

学前教育法第二十八条规定“县级以上地方人民政府应当根据本区域内残疾儿童的数量、分布状况和残疾类别，统筹实施多种形式的学前特殊教育，推进融合教育，推动特殊教育学校和有条件的儿童福利机构、残疾儿童康复机构增设学前部或者附设幼儿园”，在突出政府统筹规划责任的同时，强调了两种服务残疾儿童的教育形式：一种是融合教育，另一种是专门教育。第五十四条规定：“招收残疾儿童的幼儿园应当配备必要的康复设施、设备和专业康复人员，或者与其他具有康复设施、设备和专业康复人员的特殊教育机构、康复机构合作，根据残疾儿童实际情况开展保育教育”，强调了不仅要支持残疾儿童接受学前教育，还要为残疾儿童提供高质量的学前教育。

（二）高水平普及学前教育，惠及更多农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区学前儿童

除了残疾儿童学前教育权的保障外，学前教育法中有3个法条针对囿于内外制约因素不能入园的农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区学前儿童的受教育权作出了详细的法律保障。如第四十一条规定“地方各级人民政府及有关部门按照相关标准保障公办幼儿园及时补充教师，并应当优先满足农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区公办幼儿园的需要”，突出了在教师队伍配备机制上的倾斜举措和补偿策略。第六十二条规定“国务院和省级人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区发展学前教育”，充分彰显了以财政投入为杠杆的国家行动。有了优秀的教师队伍，有了倾斜的财政资金，有了国家层面的高度重视，相信农村地区、革命老区、民族地区、边疆地区和欠发达地区学前儿童的受教育权会在不久的将来得到更好的保障，改革开放的成果能够惠及更多人群。

三、出台一系列促进学前教育高质量普惠的硬核方案

“普惠”，即“普遍惠及”“广泛受益”。这是学前教育作为公共产品和民生事项的重要特性。2010年以前，我国公办园占比为40%。而2023年我国普惠性幼儿园占比为86.16%，普惠性幼儿园在园幼儿占比达90.81%。我国学前教育普惠率的不断提高，是党中央、国务院为保障“幼有所育”这一民生工程落地落实的重要成就。

（一）采取各种措施不断提高普惠性幼儿园占比

提高普惠率就是要提高公办园占比和普惠性民办幼儿园占比，尤其是公办园在园幼儿占比。学前教育法第二十三条规定：“公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为普惠性幼儿园。”

第一，不断提高公办园占比。自2009年以来，我国公办率一直相对不高，个别省份公办率不足40%，一些县市公办园数量占幼儿园总数的比例只有1/3，远远不能发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用，距离群众期待还有不小的差距。2011年以来的四期学前教育行动计划一直强调要大力发展公办幼儿园，2023年出台的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》提出，到2027年，公办园在园幼儿占比力争达到60%以上。学前教育法第二十四条规定“各级人民政府应当利用财政性经费或者国有资产等举办或者支持举办公办幼儿园”，第二十七条规定“地方各级人民政府应当构建以公办幼儿园为主的农村学前教育公共服务体系，保障农村适龄儿童接受普惠性学前教育”，对提高公办园占比作出了明确规定。

第二，积极扶持举办普惠性民办幼儿园。2023年，普惠性民办园在园幼儿占普惠性幼儿园在园幼儿总数的38.1%。自2010年“国十条”提出“普惠性民办幼儿园”这一概念以来，大量民办幼儿园被认定为普惠性民办园，并获得了政府的支持。学前教育法第二十四条规定：“各级人民政府依法积极扶持和规范社会力量举办普惠性民办幼儿园。”同时，第六十四条规定：“地方各级人民政府应当通过财政补助、购买服务、减免租金、培训教师、教研指导等多种方式，支持普惠性民办幼儿园发展。”

（二）持续加大对普惠性幼儿园的财政支持

发展普惠性学前教育、加大对普惠性幼儿园的投入是各级政府的责任。学前教育法第五条规定：“发展学前教育坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育。”

第一，制定公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准。2014年颁布《关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》以来，我国一直强调要进一步加大学前教育投入，研究制定公办幼儿园生均公用经费标准或者生均财政拨款标准。学前教育法第六十三条规定：“省级人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准。”截至2023年，我国绝大多数省份都制定了省级公办园生均公用经费标准，但不少地方公办园生均公用经费标准偏低，最低的仅有300元/年·人。截至目前，仅有一个省份制定了生均财政拨款标准，因此亟须通过学前教育法的落地进一步推动。

第二，制定并落实普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。普惠性民办园是普惠性幼儿园的组成部分，是重要的普惠性学前教育资源。自2010年以来，我国各地政府出台了各种普惠性民办园扶持政策，包括财政补助、派驻公办教师、生均公用经费补助、教研共同体支持等，为普惠性民办园的健康发展提供了必要的支持。然而，有的地方普惠性民办园补助标准不仅偏低，而且存在延迟拨付、折扣拨付现象，导致普惠性民办园运转困难。学前教育法第六十三条规定：“省级人民政府制定并落实……普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。”这一法条的出台会在很大程度上改变普惠性民办园生均财政补助现状。

特别需要说明的是，学前教育法法律责任部分第七十五条中规定：“未按照规定制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准、普惠性民办幼儿园生均财政补助标准”“地方各级人民政府及有关部门……，由上级机关或者有关部门按照职责分工责令限期改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分”。这一罚则也将在反向激励方面发挥作用。

（三）采取各种措施降低家庭保育教育成本

学前教育是事关“幼有所育”的民生工程，也是优化人口结构的重要政策工具。要持续提升学前教育普惠水平和普惠质量，就要采取各种措施降低家庭保育教育成本。

第一，制定老百姓“可承受”的收费标准。学前教育法第六十八条规定：“省级人民政府或者其授权的设区的市级人民政府根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园和非营利性民办幼儿园的收费标准。”同时，学前教育法还进一步强调“必要时可以对收费实行市场调节价的营利性民办幼儿园开展成本调查，引导合理收费，遏制过高收费”。此外，第六十条还规定：“学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担保育教育成本、多渠道筹措经费的投入机制。”这意味着降低家庭的保育教育成本，要同时提高政府的财政投入水平，增加政府在学前教育成本中的分担比例。

第二，有条件的地方逐步推进实施免费学前教育。学前教育法第六十三条规定：“有条件的地方逐步推进实施免费学前教育。”2015年，联合国教科文组织发布的《仁川宣言》指出，全球教育2030年的发展愿景之一便是“鼓励提供至少一年的免费、义务、优质的学前教育”。不少发达国家已经把学前教育视为民族竞争力的重要组成部分，启动或加速推进学前教育变成义务教育、推动学前教育免费化的进程。有研究指出，29.5%和7.9%的家庭学前教育支出超过了家庭总支出的10%和20%。如果逐步推行免费学前教育，能够有效保障处境不利的适龄儿童接受学前教育的机会。

发展普及普惠的学前教育、实现幼有优育，对加快建设教育强国、办好人民满意的教育具有十分重要的意义。学前教育法的出台在推动各地完善学前教育政策体系、健全发展保障机制、推动学前教育普及普惠方面必将产生深远影响力。

参考文献：

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[3] 姜勇，李芳，庞丽娟. 普惠性学前教育的内涵辨析与发展路径创新[J]. 学前教育研究，2019，（11）：13-21.

（王海英 作者系南京师范大学学前教育政策研究中心主任，教授，博士生导师）

《人民教育》2024年第22期

作者：王海英